Кнессет: законодательный орган, который редко действует как таковой

Когда на прошлой неделе председатель комитета Кнессета по иностранным делам и обороне Юлий Эдельштейн был отстранен от должности исполнительной властью, это мало кого удивило, но само по себе это о многом говорит. Его проступок заключался не в скандальном поведении, не в некомпетентности, но в чем-то гораздо более опасном в израильской политике: он пытался выполнять свою работу. Контролируя действия правительства в отношении постоянно вызывающего споры закона о призыве на военную службу, Эдельштейн совершил смертный грех, действуя как законодатель, обладающий независимой властью.

Легкость, с которой исполнительная власть заменила его, — это не вопрос внутренней политической организации. Это напоминание о том, что израильский парламент, несмотря на свой формальный статус, никогда не имел возможности действовать как равноправная ветвь власти. Его независимость скорее теоретическая, чем реальная, его способность контролировать исполнительную власть — в основном символическая.

В то время как общественность бурно обсуждает борьбу между судебной и исполнительной властями, мало кто замечает более фундаментальный дисбаланс: законодательная власть с самого начала никогда не участвовала в игре всерьез.

Со времен Давида Бен-Гуриона члены правящей коалиции являются объектами мелочной опеки со стороны исполнительной власти практически по всем важным вопросам. Независимые законодательные инициативы редки и не поощряются. Оппозиция, между тем, существует в основном для того, чтобы громко и безрезультатно выражать свое несогласие. Правда, некоторые законы иногда проходят без поддержки правительства. Однако все, что имеет действительно важное значение, формируется и направляется самой исполнительной властью.

Последствия этого нетрудно предсказать. Без реальной власти нет и реальной ответственности. Лишенные влияния, многие депутаты Кнессета играют роль политических пешек. Они делают громкие заявления и выполняют риторические сальто, зачастую в надежде перейти из парламента в кабинет министров. Двухпартийное сотрудничество практически отсутствует. Время, которое следовало потратить на тщательное изучение законопроектов и контроль за исполнительной властью, расходится на разговоры в радиоинтервью, утренних шоу и подкастах.

Справедливости ради, вина не лежит на одних только законодателях. Структурные стимулы не согласованы. Система ставит лояльность выше компетентности, а компетентность выше сути.

В последние годы было выдвинуто несколько серьезных институциональных предложений по восстановлению баланса между ветвями власти.

Среди наиболее заметных предложений — план создания сената, выдвинутый моими бывшими коллегами, доктором Саги Бармаком и Амиадом Коэном, который привлек внимание со стороны СМИ. Их предложение — лишь одно из многих, некоторые из которых имеют реальный потенциал. Однако до тех пор, пока исполнительная власть будет продолжать доминировать в Кнессете без какого-либо контроля, эта палата будет оставаться такой, какой она слишком часто бывает: театральной, громкой и в значительной степени пустой.

Исправить этот хронический дисбаланс будет, мягко говоря, нелегко. Хотя многие рассматривают следующие выборы как еще один референдум доверия Биби, более вдумчивый гражданин должен смотреть дальше личностей и поддерживать партию или кандидата, серьезно настроенного на институциональные реформы. Реформированный Кнессет, независимый, компетентный и напористый, будет в лучшем положении для контроля за действиями исполнительной власти, независимо от того, кто занимает пост премьер-министра.

Это пошло бы на пользу обеим сторонам. Для правых, которые давно требуют большего демократического контроля над государственными институтами, сильный Кнессет мог бы служить более легитимным противовесом, чем судебная власть. Для левых, которые сейчас находятся в оппозиции, независимость законодательной власти открыла бы реальную возможность формировать политику, выполнять предвыборные обещания и работать с оппозицией. Вместо того чтобы мчаться через Гиват-Рам в Верховный суд с очередной срочной петицией в руках, лидеры оппозиции наконец-то смогли бы выполнять свою работу из собственного офиса.

Есть три вещи, на которые следует обратить внимание и которые имеют важное значение для лечения этого институционального недуга: 1) разделение, 2) представительство, 3) профессионализм.

Разделение. полет современного самолета, вопреки тому, что видят пассажиры, зависит не только от экипажа. Диспетчеры воздушного движения прокладывают маршрут. Наземные команды заправляют самолеты топливом, проверяют их и координируют вылеты. Каждый выполняет свою роль. Ни один капитан не должен пилотировать самолёт, управлять им из диспетчерской вышки и руководить операциями на взлётно-посадочной полосе. Какое-то время он, возможно, и справится, но недолго, и это уж точно будет небезопасно.

То же самое относится и к правительству. Когда исполнительная власть начинает разрабатывать законы, внедрять их и надзирать за их выполнением, система сходит с рельсов. Законодатели должны определять направление, а не просто повторять команды из кабины. Концентрированная власть может быть эффективной. Но она редко бывает стабильной.

Это вообще разные профессии: член Кнессета контролирует и принимает законы, министр управляет. Так называемый норвежский закон, который позволяет министрам временно сложить с себя полномочия члена Кнессета, а затем вернуться в него, превратил парламент во «вращающуюся дверь». Попавшие в немилость или отстраненные от должности министры получают в награду синекуры в законодательных органах, а лояльные партии члены Кнессета перемещаются туда и обратно, как фигуры на шахматной доске.

Лучшая модель очевидна: после назначения в правительство министры должны лишаться своих мест в Кнессете до переизбрания. Без исключений. Это может стоить немного дороже, но израильтяне, вероятно, предпочтут немного более дорогое правительство, которое работает, чем более дешевое, которое не работает. Законодатели сосредоточатся на законотворчестве. Министры будут управлять министерствами. Это приведет к сокращению прогулов и позволит эффективно бороться с политическими интригами.

Представительство. Электоральный барьер, в настоящее время установленный на уровне 3,25%, был введен для того, чтобы не допустить маргинальные партии и защитить более крупные. Однако сейчас порог делает противоположное тому, что было задумано. Вместо того, чтобы создавать порядок, он способствует хаосу. Он подталкивает партии к неудобным слияниям, заставляет избирателей голосовать тактически и делает Кнессет более сложным для ориентации, а не более простым.

Вместо этого мы получаем поле, заполненное средними партиями без реальной идеологической основы, которых держит вместе страх оказаться за чертой прохождения. Возьмем, к примеру, партию «Яадут а-Тора», в которой хасиды и литваки, после веков соперничества, теперь ведут кампанию в одном списке, не потому что они примирились, а потому что у них нет лучшего варианта. Или возьмите «Демократов», продукт слияния «Мерец» и «Аводы», чье главное общее достижение заключается в том, что они до сих пор не ушли в политическое небытие.

Без барьера эти неестественные альянсы могли бы распасться. Партии могли бы баллотироваться на основе того, во что они действительно верят, а законодатели могли бы вернуться к законодательной деятельности. Политические переговоры вернулись бы в Кнессет, где им и место, вместо того, чтобы быть зажатыми в предвыборных сделках и послевыборных играх за власть.

И новые голоса, такие как гипотетическая сионистская современная харедимная (ультраортодоксальная) партия, наконец-то могли бы завоевать позиции. Даже одно место могло бы стать конструктивным шагом вперед в таких вопросах, как закон о призыве на военную службу. Это принесло бы гораздо больше пользы для управления, чем еще одна сшитая из кусочков коалиция, цель которой — только удержаться у власти.

Профессионализм. Естественным следствием разделения и представительства является профессионализм. Член Кнессета, который знает, что его работа находится в Кнессете, с гораздо большей вероятностью будет относиться к ней серьезно. Он будет тратить меньше времени на заискивание перед министрами и больше времени на законодательную деятельность, надзор и создание политического капитала там, где ему и положено — в парламенте.

Это изменило бы стимулы. Вместо того чтобы рассматривать Кнессет как комнату ожидания для продвижения на министерские должности, законодатели могли бы начать относиться к нему как к самостоятельной карьере. В Соединенных Штатах сенаторы и члены Палаты представителей становятся фигурами национального уровня, не переходя в исполнительную власть. Власть накапливается с опытом, знаниями и лидерством в комитетах. Нет никаких причин, по которым Израиль не должен последовать этому примеру.

Законодательный орган, наполненный долго служащими, идеологически последовательными, ориентированными на политику парламентариями, был бы лучше для всех. Это уменьшило бы текучесть одноразовых депутатов и создало бы законодателей, которые действительно понимают портфели, которые они контролируют. И это послужило бы интересам избирателей, которые, наконец, могли бы быть представлены политиками, более заинтересованными в принятии законов, чем в погоне за министерскими титулами.

Конституционная дисфункция Израиля не нова и не исчезнет сама по себе. Но система, которая четко разделяет власть, отражает реальное идеологическое разнообразие и рассматривает Кнессет как нечто большее, чем стартовую площадку для министров, была бы хорошим началом. Она могла бы даже стать похожей на парламент.

Jerusalem Post, перевод Ильи Амигуда